2025年，财政收入保增长压力大，非税收入上涨明显。1-4月，全国非税收入15060亿元，同比增长7.7%。在非税收入的子项中，盘活国有资产是地方政府开辟非税收入来源、缓解财政紧张的重要手段。
2025年，中国城市盘活国有资产力度如何，又遇到何种挑战？澎湃研究所收集全国70个大中城市国有资源（资产）有偿使用收入数据，采访中国社会科学院财经战略研究院副研究员席鹏辉和上海交通大学安泰经济与管理学院、中国发展研究院副研究员钟辉勇，探讨以上问题。
国有资产盘活波动大，灵活之外需提高预期性
2025年，全国70个大中城市中，杭州、呼和浩特、包头、岳阳、无锡、常德未公布数据，平顶山、牡丹江、海口、芜湖、吉林数据不全，余下59个城市中有34个城市国有资源（资产）有偿使用收入预算相对2024年执行数上涨，25个城市下降（参考表1）。
国有资源（资产）有偿使用收入的增长直接反映地方政府盘活闲置资产的成效，但该指标包含长期租赁等经常性收入和重大资产出售等一次性收入，其大幅波动可能源于单笔大额交易，而非管理效率的整体提升。
所以，基于表1数据分布，不能贸然得出全国大多数城市国有资源（资产）有偿使用收入上涨、盘活国有资产力度加大的一般性推论。但是，表1 仍能说明以下两点整体情况。
第一，国有资源（资产）有偿使用收入波动较大，说明其征收灵活度高但可预期性低。表1中变化率一列极值相差较大，合肥最高，增长52%，锦州最低，减少80.42%。这体现了该项指标征收的一次性财源特征。一次性财源仅带来短暂的一次性收入，具有临时性和不可持续性。
“一方面，我们追求财政收入的稳定预期性，财政收入波动过大不利于形成这样的预期。但另一方面，波动大说明该项指标征收较为灵活，可作为一般公共预算收入的及时补充。”席鹏辉说。
第二，国有资源（资产）有偿使用收入差别较大，说明盘活国有资产存在地区差异性和阶段性。钟辉勇表示：“各地方的经济状况、国有资产组合特征、盘活政策的有效性等都存在巨大差异，导致部分城市能有效从存量资产中获取新收入，而另一些城市则可能面临比较大的困难。”
此外，一些城市可能处于积极开拓资产盘活的初期或上升期，而另一些城市可能在过去几年已经集中处置了易于变现的资产，导致基数较高，后续增长乏力，甚至出现回调。
注：杭州、呼和浩特、包头、岳阳、无锡、常德（截至2025年5月23日）未公布数据
表中城市为全国70个大中城市情况，表外的中小城市国有资源（资产）有偿收入预算增幅可能更为有限。这是因为经济规模更小的城市，政府掌握的国有资源可能数量更少，市场定价更低，市场接手的意愿也更有限。
大中城市各显身手适时改造闲置资源
根据2022年《国务院办公厅关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》，盘活存量资产的思路包括：盘活存量规模较大、当前收益较好或增长潜力较大的基础设施项目资产，盘活存量和改扩建有机结合的项目资产，和盘活长期闲置但具有较大开发利用价值的项目资产。
虽然一年数据无法区分是经常性收入变化，还是一次性收入影响，但是个别波动幅度较大的城市背后的故事仍然有迹可循。其中，国有资源（资产）有偿收入上升较多的城市往往积极改造闲置资产，以应对新的消费场景和工业生产需求。
合肥瞄准消费新场景改造长期闲置商业综合体。2025年，合肥“通过特许经营权转让、资产处置、矿业权出让以及盘活新增粮食产能指标等多种方式”，实现市本级口径国有资源（资产）有偿收入增长192.52%，全市口径增长65.4%。
合肥文旅集团纪委通过专项整治，累计督促盘活体育中心、会展中心等企业闲置资产3777.23平方米。其中，合肥体育中心场馆内18000多平方的商业铺面共引进16家品牌商户进驻，构建了集商业、办公等多功能于一体的社交型体育消费新场景。此外，瑶海区盘活坝上街长期闲置商业综合体，吾悦广场开业。
烟台尝试与民间资本合作，改造盘活闲置多年的园区和厂房，以适应新型工业的发展需求。2025年，烟台“采取资产升级改造与定位转型的方式”，吸引民间投资参与，实现市级口径国有资源（资产）有偿收入增长60.88%。
2024年，烟台盘活闲置多年的厂房，在现有的建筑框架下改造升级，发展“工业上楼”这一新型工业载体模式，采购智能化生产线、数控加工、自动化航车等设备，吸引航空航天产业与新一代信息技术等新型产业。
相比之下，国有资源（资产）有偿收入预算下降的城市，多提基数和口径等客观问题。比如，2025年乌鲁木齐“执行新的财政体制，自治区本级向地县分享国有资源（资产）有偿使用收入的15%”，市级国有资源（资产）有偿收入预算下降58.18%。沈阳因为“2024年国有资源（资产）盘活等一次性收入垫高基数”，2025年全市国有资源（资产）有偿收入预算下降33.69%，
破解地方政府盘活国有资产难题
盘活国有资产不仅是应对当前财政紧平衡重要抓手，也是优化国有资源配置、提升国有企业效率的战略举措。然而，盘活国有资产还面临很多体制挑战。
第一，全面、准确地掌握数量庞大、类型多样的国有资产是盘活工作的基础性难题。钟辉勇指出，许多资产存在权属不清、债权债务关系复杂等历史遗留问题。对无形资产、老旧废弃设施、公益性文化资产等特殊类型资产进行市场化估值尤为困难。
澎湃研究所研究员建议，加大力度摸清当前地方政府所掌握的国有资产情况，动态更新不同类别资产的市场化估值，为盘活国有资源打下客观和科学的基础。
第二，为国有资产交易构建高效、透明的市场机制，并吸引有实力的社会资本参与，并非易事。特别是，如果地方国有企业经手盘活资产的使用权，然后通过使用权去融资，可能会加重隐性债务的问题。
对此，国家发改委特别提示要优先支持民营企业通过特许经营模式参与盘活存量资产项目，鼓励符合条件的国有企业规范参与不涉及新建和改扩建的盘活存量资产特许经营项目。对国有资产在处置过程中可能被低估的风险。
席鹏辉说：“地方政府通常在面临较大经济下行压力或财政困难时采取盘活国有资产的举措。然而，在此类市场环境下，资产接收方的交易意愿往往较弱，此时要注重防范国有资产的贬值风险。”
对此，钟辉勇建议，地方政府盘活国有资产应转变思路，从预算紧张时被动“卖资产”弥补财政缺口，转向基于资产组合的主动优化和长期价值经营。为此，地方政府应着力提升财政和国有资源的战略规划与管理能力。
（实习生张昊然对本文有重要贡献）
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