百年美联储还能保持独立性吗？

界面新闻记者 | 刘婷

美国联邦储备委员会（“美联储”）的独立性正在遭遇75年来最严重的挑战。分析人士指出，虽然在法律制度的保证下，美国总统唐纳德·特朗普无法如愿掌控美联储，但长期来看，美联储的决策很可能受到财政的限制，其实质独立性将受到侵蚀。

所谓美联储的独立性指的是，其货币政策决策如利率调整、公开市场操作等无需获得总统或国会的批准。此外，美联储有自筹收入的权力，其资金主要来自在公开市场操作中持有的政府证券利息，国会不掌握美联储的“财权”，这样的制度设计避免了美联储决策受到政府的影响。

1913年《联邦储备法案》确立了美联储的架构，但其职能定位更侧重于货币发行与流通管理，而非现代意义上的独立货币政策制定权。早期美联储仍需执行财政部指令，利率政策与国债利率挂钩。1951年《财政部—美联储协议》的签署标志着美联储开始摆脱财政部直接控制，利率政策逐步转向以通胀控制为目标。

中国人民大学重阳金融研究院高级研究员王衍行对界面新闻表示，美联储的独立性是一个非常核心但又颇具争议的问题。虽然不是绝对独立，但是从制度设计上看，美联储确实拥有相当高的“操作独立性”。

“‘形式上独立，实质上有限’是比较准确的描述。这种独立性是历史妥协、制度设计、市场信任三者交织的结果。”王衍行说，这种设计架构久经检验，可以说，还没有其它任何一家央行能够超越美联储。

回顾历史，在制度设计和大多数情况下，美联储确实较好地保持了其操作性独立。不过，近二十年来，随着政治极化以及央行角色的不断扩大，美联储维护其独立性的难度正在增加。

2008年金融危机和2020年新冠疫情期间，美联储直接干预信贷市场、购买公司债，这些行动使其更深地卷入财政政策和政治决策领域，模糊了货币政策和财政政策的边界，从而削弱了其表面上的独立性。

而来自特朗普的公开施压 ，更是打破了长期以来总统至少在表面上尊重美联储独立性的“传统”。特朗普多次在社交媒体、公开场合猛烈抨击美联储及其主席杰罗姆·鲍威尔，甚至称美联储是“最大的敌人”，并多次威胁解雇鲍威尔。

政治施压对美联储来说并不罕见，每当美国出现经济疲软、失业率上升或者是大选前夕，历任美国总统经常向美联储主席施压以刺激经济，但多数都是在暗中进行。“我在美联储工作18年半，收到了无数要求降息的备忘录、承诺和请求。”2018年，前美联储主席艾伦·格林斯潘在接受美国消费者新闻与商业频道（CNBC）采访时说。

分析人士指出，当前，特朗普正在通过对联邦公开市场委员会（FOMC）中的三个关键职位人选——美联储主席、理事会成员和地区联储主席——的控制，来实现对美联储独立性的干预。

FOMC由12名成员组成，即市场俗称的“票委”，包括7名美联储理事（含联储主席）、纽约联储主席、4名地区联储主席。其中，进入FOMC的4位地区联储主席从纽约联储以外的11个地区联储主席中轮换产生。

现任美联储主席鲍威尔的任期将在明年5月结束。据美国媒体报道，特朗普心中已有三位属意的美联储主席人选，分别是现任美联储理事克里斯托弗·沃勒、白宫国家经济委员会主任凯文·哈塞特和前美联储理事凯文·沃什。目前，这三人的货币政策立场均已转向鸽派，认为美联储应立即降息，关税对通胀的影响有限。

在理事会成员方面，特朗普也有不少动作。8月初，阿德里亚娜·库格勒提前宣布卸任美联储理事，特朗普立即提名其经济顾问斯蒂芬·米兰填补这一空缺，本周参议院以微弱优势确认了米兰的提名，其任期将至2026年1月31日。1984年出生的米兰是海湖庄园协议的倡导者，其核心观点包括美元贬值、美债重组，他也是特朗普关税政策的坚决拥护者。

此外，8月末，特朗普通过社交平台宣布解雇美联储理事丽莎·库克，此举引发各界震动，美国媒体称，这是美联储成立111年以来首次出现总统解雇美联储理事的情况。 目前，该案正在等待最高法院裁决。现任7位美联储理事中，4人是特朗普提名的，如果库克离职，特朗普在理事会中的影响将进一步扩大。

特朗普还有可能干预地方联储主席的人选。东吴证券宏观分析师芦哲在研报中称，12名地方联储主席的任期将在明年2月底到期，地方联储主席的任命虽由地方联储董事会选出，但需美联储理事会批准才能正式上任。如果特朗普提名的理事占据了美联储理事会的多数席位，等于给了他干预地方联储主席人选的机会。

尽管有以上种种表现，但分析人士认为，特朗普要掌控美联储并没有那么容易。

他们指出，首先，一个普遍的共识是，如果总统直接影响利率，很可能带来通胀上升的后果。一个经典的例子是，1972年，时任美国总统理查德·尼克松为谋求连任，向时任美联储主席阿瑟·伯恩斯施压，要求其放松货币政策。尼克松录音带和伯恩斯个人日记等大量证据显示，伯恩斯未能抵抗住压力，被迫加大宽松力度，这为美国之后的恶性通胀埋下了种子。1979年，保罗·沃尔克出任美联储主席后，采取了大幅加息措施遏制通胀，尽管这导致了严重的经济衰退和高失业率，承受了来自政府、国会、企业和公众的巨大压力，但他始终坚持紧缩政策并最终成功控制住了通胀。

其次， 从美国最高法院的最新倾向看，要从立法层面推翻美联储独立性的可能性也很小。在2024年一项涉及消费者金融保护局融资的裁决的脚注中，美国最高法院大法官塞缪尔·阿利托将美联储描述为“一个具有独特历史背景的独特机构……一项历史认可的特殊安排”。他的表态意味着，如果美联储的独立性或治理受到挑战，最高法很可能会站在美联储一边。

此外，具有投票权的美联储理事也有任期保护。虽然美联储理事是由总统提名，但仍需要参议院确认，一旦上任其任期是固定的，主席任期4年，理事任期长达14年，任期未满的情况下总统无法随意解雇。比如，虽然鲍威尔将在明年5月卸任美联储主席，但其理事任期将至2028年1月31日。

 “可以预计的是，特朗普改变美联储的一厢情愿不会一帆风顺。”王衍行对界面新闻说，“特朗普肯定无法撼动美联储的独立性，否则，美国与世界的经济必然会混乱不堪，而经济混乱绝不是特朗普的题中之义。”

在货币政策相关问题上，面对特朗普的咄咄逼人，美联储迄今没有做出让步。今年迄今为止，美联储仍保持政策利率不变。出于对劳动力市场疲软的担忧，美联储很可能会在本周的议息会议上重启降息，预计幅度在25个基点。这一幅度应该会让特朗普感到失望，当地时间9月14日，特朗普表示，预计美联储将在本周的会议上宣布“大幅降息”。

分析人士指出，虽然特朗普无法如愿掌控美联储决策，但美联储的实质独立性下降也是事实，一个重要的威胁是财政问题。

王衍行指出，在通胀回落未稳、财政赤字高企的背景下，美联储的操作空间将部分受限，甚至可能转入小幅的“政策从属”状态，美联储的“实质独立性”很可能受到侵蚀。

中央财经大学国际金融研究中心客座研究员张启迪也认为，长期来看，虽然美联储法律独立性有望继续保持，但事实独立性可能将趋于削弱。政府债务问题是对美联储独立性最大的威胁。

“随着政府支出压力不断上升，财政部势必要发行越来越多的国债，美国政府希望美联储实施宽松货币政策的诉求也会越来越强烈。而当一个国家政府债务规模快速上升的情况下，货币政策坚持独立性几无可能。”张启迪说。

他进一步指出，即便没有美国政府施压，美联储也将不得不向市场投放更多的货币为国债发行提供流动性支持，美联储自身也将买入更多的国债来消化国债供应，否则美国金融市场利率势必会大幅上升，而这将威胁美国的金融稳定。